“Gemeenten webrichtlijnen wettelijk opleggen” is de aanbeveling die belangenorganisaties voor slechtzienden en blinden Stichting Waarmerk drempelvrij.nl, Viziris, CG-Raad en Bartiméus doen in hun jaarlijkseevaluatierapport (extern, PDF) over de toegankelijkheid van overheidswebsites. Hiermee geven zij opnieuw brandstof aan de al jaren voortdurende discussie over het al dan niet afdwingen van toegankelijkheid van overheidsinformatie op internet.
Webrichtlijnen zijn al verplicht
Overheidswebsites moeten al verplicht aan de webrichtlijnen voldoen. Dat is geregeld in het Besluit Kwaliteit Rijkswebsites (BKR) en het bestuursakkoord voor het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-Overheid (NUP). De eerste is een kabinetsbesluit waaraan alle organisaties die onder ministeriële verantwoordelijkheid vallen moeten voldoen, de tweede is een overheidsbreed akkoord waaraan Rijk, Provincies, Waterschappen en Gemeenten zich hebben gecommitteerd. Alle nieuwe Rijkswebsites zouden vanaf 1 januari 2006 moeten voldoen aan de webrichtlijnen, vanaf 1 januari 2010 ook alle bestaande websites. Voor gemeenten zijn soortgelijke afspraken gemaakt: vanaf 8 december 2008 (datum van ondertekening van het NUP) moeten alle nieuwe gemeentelijke websites aan de webrichtlijnen voldoen, op 1 januari 2011 ook alle bestaande gemeentewebsites.
Verplichten werkt (nog?) niet
Maar blijkbaar is dat niet voldoende. Volgens het rapport van Stichting Waarmerk Drempelvrij.nl cs. voldoen 2 gemeentelijke websites en 1 gemeentelijke regelingenbank aan de webrichtlijnen. Het onderzoek waarop het rapport is gebaseerd is echter maar uitgevoerd bij 33 gemeenten. Er zijn in Nederland 430 gemeenten (eind 2010 -er staan een paar herindelingen op stapel). Als je die gegevens zou extrapoleren, dan zouden 39 gemeentewebsites aan de webrichtlijnen moeten voldoen. Echter, als je het Register van het Waarmerk Drempelvrij.nl bekijkt, zie je dat van alle gemeenten er inderdaad 2 aantoonbaar voldoen aan de webrichtlijnen, en 1 gemeentelijke regelingenbank.
De situatie is dus nog erger dan het rapport doet vermoeden -of valt dat wel mee?
Beste jongetje van de klas
Wat zeggen de cijfers nu eigenlijk? Drie gemeentelijke websites (voor het gemak) voldoen aantoonbaar aan de Webrichtlijnen. Dat ‘aantoonbaar’ zegt al iets: er is een onafhankelijke en gecertificeerde toetsinstantie geweest die een verifieerbare toets heeft gedaan en daarmee een betrouwbare uitspraak doet over de toegankelijkheid van de website, volgens de norm van de Webrichtlijnen. Sterker nog, het resultaat van die onafhankelijke toets was dat deze drie websites 100% hebben gescoord. Want anders krijg je niet het certificaat en het bijbehorende logo van het groene mannetje met de drie sterren. Of alle andere gemeenten eenzelfde toets hebben laten doen, en wat daarvan de uitslagen zijn, is niet publiek. Het register is dus een cum-laude-register.
Daarmee legt het gelijk een van de grootste zwaktes van de huidige webrichtlijnen bloot: je voldoet aan alle 125 richtlijnen, of je voldoet helemaal niet. Als een organisatie na hard werken en met de beste intenties aan 120 richtlijnen voldoet, krijgen ze geen beloning. Sterker nog, ze worden daarmee gelijkgesteld aan die organisaties die de webrichtlijnen volledig aan hun laars lappen en er niets aan willen doen.
Morele plicht
Voor veel overheidsorganisaties is dat een reden om de toepassing van de webrichtlijnen voor hun website een lage prioriteit te geven. En dat is onterecht. De webrichtlijnen gaan immers over het borgen van de toegankelijkheid van overheidsinformatie. En sinds Napoleon in 1814 de basis legde voor de moderne overheid is informatie verstrekken een van de kerntaken van de overheid geweest. De webrichtlijnen borgen dat iedereen, ongeacht de technologie die daarvoor gebruikt wordt, bij de informatie kan komen die de overheid publiceert. De overheid heeft dan ook een bijzonder sterke morele plicht om ervoor te zorgen dat de informatie -en daarmee ook de kanalen waarlangs die informatie wordt vrijgegeven- zo toegankelijk mogelijk zijn.
Dat is ook het morele gelijk van de belangenverenigingen die tezamen bij de Tweede Kamer een sterke lobby voeren voor de wettelijke verplichting van de webrichtlijnen. Immers, zij vertegenwoordigen die mensen voor wie de overheid allerlei (digitale) drempels opwerpt om met die overheid digitaal te interacteren. Daarmee zijn kamerleden ook snel overtuigd van het belang van de webrichtlijnen. De SP heeft al eerder -eind 2009- aan de Staatssecretaris van BZK gevraagd of er geen wet kan komen die overheiden dwingt hun websites toegankelijker te maken.
Weerbarstige praktijk
Als het makkelijk was om de websites aan de webrichtlijnen te voldoen, waren er vast meer websites geweest die het (felbegeerde?) logo met drie sterren mochten voeren. De praktijk blijkt weerbarstiger -hoe goed en nodig de webrichtlijnen ook zijn. Toepassing van de webrichtlijnen betekent dat door verschillende mensen op verschillende plekken binnen en buiten de organisatie moeten weten waar zij op moeten letten.
Meestal gaan de webrichtlijnen meespelen bij vernieuwing van de gemeentelijke website. Daarbij wordt een leverancier geselecteerd -als het meezit wordt bij de selectie ook gevraagd naar hun kennis en ervaring met de webrichtlijnen. Meestal zijn andere factoren, zoals prijs, integratie met andere systemen, huisleveranciers, samenwerkingen met andere gemeenten etc. van groter belang en worden de webrichtlijnen al bij de aanbesteding tot posterioriteit verklaard. De gemeentelijke website bestaat vaak uit meerdere systemen: een systeem om pagina’s met inhoud te publiceren, een webpublicatiemodule van het documentmanagementsysteem om documenten op de website te plaatsen, een producten- en dienstencatalogus en een of meerdere loketapplicaties met een web-intake systeem. Soms zijn hier nog aparte formulierenmodules aan toegevoegd. Daar moet de gemeente nog DigiD, Samenwerkende Catalogi, eHerkenning, MijnOverheid.nl, het Omgevingsloket Online, Antwoord(c), Regelhulp en vast nog wel meer (centrale) voorzieningen in zien te integreren. Over die hele brij heen moeten de webrichtlijnen toegepast worden.
Maar dat is nog niet alles. Want het doel is natuurlijk om de website blijven toegankelijk te laten zijn. Dat betekent dat alle processen die leiden tot publicatie op de gemeentelijke website gescreend moeten worden en de webrichtlijnen daarin geborgd moeten worden. Dat betekent dat de organisatie überhaupt procesgericht werkt, dat de mensen die zich met het creëren van overheidsinformatie bezig houden (en dat zijn er een boel bij een gemiddelde gemeente) met een aantal toegankelijkheidsaspecten, dat diegenen die daadwerkelijk informatie publiceren op de website over alles een strenge redactie voeren en dat de gemeente zelf bewust is van het werk dat dit met zich meebrengt in haar communicatie en publicatieambities.
De drie gemeentelijke websites die aan de webrichtlijnen voldoen laten echter zien dat het NIET onmogelijk is. Veel argumenten tegen het toepassen van de webrichtlijnen zitten dan ook in onwetendheid -klok versus klepel enzo- en gebrek aan kennis en ervaring bij dit soort grote en complexe trajecten.
Wet op de webrichtlijnen to the rescue?
Maar dan het voorstel van de SP en de belangenorganisaties om via een wet toepassing van de webrichtlijnen af te dwingen. De ervaringen met het BKR en het NUP wijzen uit dat een tandenloze afspraak niet helpt -en voor een wet geldt hetzelfde. Zonder sancties zullen de overheden niet harder gaan lopen. De sancties zouden serieus moeten zijn om ook daadwerkelijk een verschil te maken. Websites die op zwart gaan, bestuurlijke boetes, rechtszaken… Maar met al die sancties worden gemeentelijke websites niet minder complex of de organisaties in eens beter in staat de webrichtlijnen toe te passen zoals ze bedoeld zijn. Een wet schiet dan ook zijn doel voorbij.
Ondersteun gemeenten met goede instrumenten en opleiding
Wat werkt dan wel? Ervaringen met het NUP leiden ertoe dat de komende jaren in het kader van de implementatie van e-overheidsvoorzieningen staat. En het kernwoord daarbij is implementatie-ondersteuning. Help gemeenten met instrumenten die hun website minder complex, en leid de mensen op tot toegankelijkheidsbewuste contentmanagers. In aansluiting op de implementatiestrategie die het Digitaal Klantdossier-traject bij gemeenten heeft gevolgd, moet zoveel mogelijk gestandaardiseerd worden. Niet één centraal CMS (alhoewel dat bij de waterschappen en bij de departementen erg goed heeft gewerkt!), maar wel uniformering in structuur en functionaliteiten. Niet dwingend, maar ondersteunend. En de webrichtlijnen als onderdeel van een gestandaardiseerde aanpak voor web-projecten. Bijbehorende opleidingen door een breed scala aan opleiders. Met andere woorden: daadwerkelijke ondersteuning van de mensen die het moeten (gaan) doen: overheidsinformatie toegankelijker maken.
Beter meten is beter weten
Maar daarmee ben je er nog niet. Het huidige probleem van het moeten halen van een score van 100% moet ook aangepast worden. Er moeten meerdere niveau’s zijn waarop de toegankelijkheid gemeten kan worden. Een basisniveau (gelijk aan het Waarmerk Drempelvrij.nl?), een of meer tussen niveau’s, en het top-niveau van Webrichtlijnen. In versie 2 van de Webrichtlijnen wordt hier tot op zekere hoogte al rekening gehouden -maar naar mijn mening nog niet genoeg.
De conformiteitsniveau’s in versie 2 van de webrichtlijnen zijn gebaseerd op de A, AA en AAA niveau’s van de WCAG 2 standaard. Dit zijn niveau’s vanuit de toegankelijkheid geredeneerd. Daar is op zich helemaal niets mis mee. Maar aanvullend moeten er conformiteitsniveau’s op basis van de implementatie komen. Iets als ‘komt van ver, werkt hard aan verbetering’. Vergelijk het met auto’s: van Volvo’s verwacht je 5 sterren op het gebied van veiligheid, maar van een goedkope Mazda heb je daar minder hoge eisen bij. Dat maakt het veiligheids-sterren-model van de EU niet minder relevant en belangrijk, maar het maakt wel de keuzes -en de daarbij behorende consequenties inzichtelijk.
Het zou dan ook mooi zijn als transparant gemaakt kan worden hoe ver overheden nu al zijn met de webrichtlijnen en wat de consequenties daarvan zijn. Als een soort camping-gids: wat werkt al wel volgens de webrichtlijnen, en wat nog niet. Kleine plaatsen zijn ontoegankelijke delen van de website, veel schaduw is een toegankelijk raadsinformatiesysteem. Enzovoorts.
Hoge druk vraagt slimme inzet van middelen
De druk op overheden om serieus met de webrichtlijnen aan de slag te gaan wordt steeds groter. Dat blijkt ook wel uit het rapport. Ook uit Brussel komen geluiden dat toegankelijkheid van overheidsinformatie onderdeel kan worden van wetgeving over gelijke behandeling -waarmee het strafbaar kan worden tot aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens Maar met de bezuinigingen bij alle overheidsorganisaties en de complexiteit van de problematiek, moet zorgvuldig nagedacht worden over de juiste inzet van middelen. Onder druk wordt alles vloeibaar, dus als je nu een juiste propositie kunt doen om gemeenten en andere overheden te helpen met hun websites (en daarin de webrichtlijnen structureel meenemen), dan is in relatief korte tijd (4 jaar?) een grote stap voorwaarts te zetten. Met een verbeterde monitoring van de daadwerkelijke vooruitgang en de daaraan gekoppelde vertaling vaan consequenties, is het voor iedereen duidelijker waarom die belangenorganisaties zich zo druk maken over een paar webrichtlijnen.
Noot
Nog een korte nabrander: ik heb van september 2008 tot november 2009 bij het ICTU-project webrichtlijnen gewerkt als coördinator van de pilots en de versnellingsagenda. Ik draag de webrichtlijnen een bijzonder warm hart toe. De mening in dit artikel is echter mijn persoonlijke mening en niet die van mijn werkgever ICTU, noch die van het project webrichtlijnen. Overeenkomsten in meningen berusten dan ook op toeval.
